Aux Plaines-du-Loup, l'urbanisme négocié à la lausannoise

Tous les concours du premier plan partiel d’affectation ont désormais leur lauréat. La juxtaposition des rendus, comme les pièces assemblées d’un puzzle, esquisse les contours encore flous de ce nouveau quartier, issu d’un processus de production inédit, conçu par la Ville de Lausanne pour garantir des principes de diversité, de mixité et de durabilité.

Retour en arrière sur un processus engagé il y a presque dix ans. Sur les 38,5 hectares du secteur des Plaines-du-Loup, dont elle est propriétaire à 95 %, la Ville de Lausanne souhaite créer un écoquartier mixte et durable de 8000 habitants et 2500 emplois. À partir d’une page presque blanche (le projet s’installe sur des terrains de sport), il s’agit d’inventer un nouveau morceau de ville en définissant des ambiances urbaines, une densité, des centralités, des manières de se déplacer...

À l’issue d’un premier concours d’urbanisme lancé en 2010, le bureau Tribu architecture est retenu pour élaborer un plan directeur localisé (PDL) sur le secteur, adopté par le Conseil communal en 2014. Ce document propose une vision d’ensemble et de grandes orientations en matière de bâti, de mobilité, d’espaces publics, de paysage, d’environnement, d’énergie ou de gestion des déchets. Il met en forme les principes de mixités sociale et fonctionnelle, de densité, d’écologie voulus par la Ville à travers une composition en îlots avec alignement des bâtiments contigus sur rue, « parfaitement anti-lausannoise, s’amuse Laurent Guidetti de Tribu, dans une ville qui a longtemps été habituée à faire des plots ». 550 000 m2 de surfaces de plancher sont programmées.

En 2013, le bureau Urbaplan est chargé d’approfondir les orientations du PDL, d’établir l’ensemble des Plans partiels d’affectation (PPA) ainsi qu’un cahier de prescriptions urbanistiques. À l’issue d’une démarche d’ateliers professionnels participatifs1, quatre PPA sont définis. Ils précisent le périmètre d’implantation des équipements publics, la densité, les surfaces commerciales, les gabarits et droits à bâtir. Pour chaque PPA, une répartition programmatique est établie selon un double principe de diversité des investisseurs (« politique des quatre quarts ») et de diversité des types de logements (« politique des trois tiers »)2 pour garantir les objectifs de mixité fonctionnelle et sociale et « éviter l’écueil de l’écoquartier réservé aux catégories sociales supérieures » précise Ulrick Liman, chef du bureau de développement et projet Métamorphose à la Ville de Lausanne.

Les investisseurs entrent dans la danse
En octobre 2015, la Ville lance un appel d’offres à investisseurs sur le premier PPA, une procédure inédite qui va servir de test pour la suite du processus. Il s’agit de sélectionner des opérateurs (sociétés d’utilité publique, coopératives d’habitants, privés, société et fondation de la Ville), à qui la Municipalité octroiera des droits distincts et permanents de superficie.

À ce stade, le PPA1 n’est pas encore découpé en lots précisément localisés, simplement en pièces urbaines. « Les offres restent assez théoriques, les investisseurs postulent sur un volume, explique Liman. Ils se positionnent sur une taille et un nombre de lots, une localisation préférentielle sur l’une des cinq pièces urbaines qui composent le PPA, une programmation et un nombre de places de parc souhaitées pour chaque lot. Nous avons beaucoup discuté sur la pertinence d’un allotissement préalable. Ne pas allotir était un pari, pour nous comme pour les opérateurs. Finalement, cette solution nous permet de rester flexibles pour accueillir n’importe quel type de programme. Mais peut-être ferons-nous différemment pour le PPA2. »

Dans un souci d’équité, la mise en concurrence s’effectue en silos, par type d’investisseurs (privés entre eux, coopératives d’habitants entre elles). Les offres sont retenues sur des critères de qualité et de programme et, en plus, pour les affectations en marché libre, PPE et activités privées, sur le prix du foncier. Seules les sociétés et fondations de la Ville ne sont pas mises en concurrence : les droits de superficie leur sont octroyés de gré à gré. Le prix du foncier est fixé par la Ville pour les logements d’utilité publique subventionnés.

Plusieurs conditions sont par ailleurs posées aux candidats : l’interdiction de se constituer en pool d’investisseurs, l’obligation de créer à l’issue de l’appel d’offre une société simple3 à l’échelle de chaque pièce urbaine et un maximum de 120 logements par investisseur, « pour éviter les grands ensembles uniformisés » précise Liman.

Mariages arrangés
La Municipalité reçoit 50 offres. En juin 2016, elle retient 18 investisseurs avant d’opérer entre eux des « mariages forcés », par pièce urbaine, pour « composer la mixité sociale et programmatique » en veillant au respect des règles des quatre quarts et des trois tiers. Aux termes d’un travail d’assemblage complexe pour trouver un bon équilibre et satisfaire toutes les demandes, la Ville revient vers les investisseurs avec de nouvelles propositions : des offres doivent être affinées, des opérateurs, comme La Meute (voir entretien p. 14), sont repêchés pour mieux équilibrer certaines pièces urbaines, des m2 d’activités transitent d’un investisseur à l’autre. « Finalement, cette phase de négociation s’est révélée assez facile : la Ville tient le couteau par le manche et les investisseurs sont demandeurs » explique Liman.

Ainsi mariés, les investisseurs se constituent en sociétés simples entre l’été et la fin de l’année 2016. Ces structures doivent à la fois permettre d’organiser les procédures de sélection des maîtres d’œuvre, d’encadrer la réalisation des pièces urbaines, voire de les gérer quand le quartier aura pris vie.

Le choix des procédures
L’appel d’offres à investisseurs imposait d’organiser un concours SIA 142 ouvert à l’échelle de chaque société simple. « Nous avons finalement ouvert la possibilité d’avoir recours à d’autres procédures, précise Liman, car à cette échelle, sur la base de lots non localisés et d’un principe d’unanimité des investisseurs4, nous courions le risque de ne pas avoir d’accord à l’issue de la procédure de concours. Nous avons donc majoritairement travaillé en deux temps : une première phase pour régler la problématique de l’allotissement, puis une seconde pour le concept architectural, les typologies et la qualité globale de chaque lot ».

À ce stade du processus, il s’agit en effet de rentrer dans le dur de la définition précise des lots et de leur localisation au sein de chaque pièce urbaine. Le positionnement des activités, l’orientation des appartements, l’ajustement des typologies, l’aménagement des cœurs d’îlots et jusqu’à la définition des limites foncières, tout doit encore faire l’objet de discussions entre les investisseurs pour parvenir à un consensus qui permettra de lancer des concours d’architecture.

C’est le rôle du « concept d’ensemble » de mettre tout le monde d’accord. À l’issue des MEP ou des concours SIA à deux degrés, les lauréats ont donc élaboré ce document pour chacune des cinq pièces urbaines. Sans valeur légale, il joue pourtant un rôle essentiel, comme le précise Liman, celui de « liant entre les différents projets d’architecture, qui va permettre de renseigner et d’évaluer les demandes de permis de chacun des lots. Le concept d’ensemble veille à ce que la clé de répartition soit satisfaite et que les éléments fédérateurs à l’échelle de la pièce soient assurés. »

Les premiers MEP de la pièce urbaine E ont mis au jour la faible attractivité de ce mandat limité à la définition du concept d’ensemble. Pour les pièces urbaines suivantes, la Ville et les sociétés simples vont désormais confier à la fois le concept et la maîtrise d’œuvre d’un ou plusieurs lots aux lauréats des MEP ou des concours SIA 142.

Diversité architecturale?
Une fois le concept d’ensemble établi et validé par la Ville et les investisseurs, les architectes peuvent travailler sur leurs lots respectifs. Au total, 12 bureaux d’architecture se partagent les 21 lots répartis dans les cinq pièces urbaines. Seule la pièce urbaine C – la plus petite et la seule dont tous les investisseurs sont publics (SCHL, FPHL, FLCL) – a fait l’objet d’un concours ouvert à un degré (30 projets reçus, Nicolas de Courten lauréat pour le concept d’ensemble et la réalisation des lots). Pour les quatre autres pièces urbaines, les sociétés simples ont eu recours à des procédures sélectives. Alors même que les concours ouverts étaient une des conditions figurant au départ dans les sociétés simples, on peut se demander pourquoi la Ville, pour une opération municipale de cette ambition et de cette envergure, n’a pas pesé plus fortement auprès des sociétés simples pour qu’elles se lancent dans une telle procédure, certes exigeante, mais qui peut permettre d’atteindre des résultats innovants, d’œuvrer en faveur d’un renouvellement et d’atteindre peut-être la diversité architecturale espérée.

À quoi ressembleront demain les Plaines-du-Loup ? Au-delà de la diversité sociale et fonctionnelle recherchée, les procédures mises en œuvre, qui ont permis de retenir 12 bureaux d’architectes différents, traduisent la volonté municipale de construire un quartier aux formes architecturales variées, dans un cadre urbain par ailleurs bien défini. Comme tout projet urbain planifié et construit d’un seul tenant, celui des Plaines-du-Loup tente de résoudre la délicate équation entre cohérence et maîtrise du projet d’ensemble, et singularité des objets assemblés entre eux comme par le hasard du temps, à l’image de la ville constituée.

Un processus qui fera école?
Le fait que la Ville soit propriétaire de la quasi intégralité des terrains des Plaines-du-Loup lui confère une position particulièrement favorable pour mener à bien un projet de cette ampleur, poser ses ambitions et ses conditions concernant la mixité et la durabilité, concevoir et gérer un système de mobilités et un réseau de chaleur, ainsi qu’un réseau d’espaces publics à l’échelle de l’ensemble du quartier.

La Ville a procédé par étapes, en cascade. D’abord avec un PDL, puis des PPA, un appel d’offre à investisseurs, des concepts d’ensemble et enfin des concours d’architecture. Lorsque les investisseurs sont entrés en lice, elle a cadré leurs volumes constructibles avant de les laisser négocier entre eux au sein des sociétés simples. En mettant des acteurs qui n’auraient jamais travaillé ensemble dans des situations d’association forcée, de contiguïté de lots, et en faisant le pari du non allotissement, elle les a contraints au dialogue et à la négociation, en bonne intelligence.

Tout ce dispositif peut sembler complexe et long, avec une forte dose d’expérimentation et d’incertitudes dont les investisseurs du premier PPA, et leurs futurs locataires, feront peut-être les frais. Il faut parier que la Ville saura tirer les enseignements de cette première phase et réajuster ses méthodes à mesure de l’avancement du projet pour stabiliser un processus original qui pourrait faire modèle dans le Canton et au-delà. À suivre donc.

Notes

1    Sur les thèmes de l’économie, du logement, de la mobilité, de l’école-enfance, de la métasanté.

2    Politique des quatre quarts / diversité des investisseurs :

  •     25 % société et fondation de la Ville (SILL et FLCL)
  •     25 % sociétés privées d’utilité publique classiques (SUP)
  •     25 % coopératives d’habitants
  •     25 % acteurs institutionnels et privés traditionnels
  •     Politique des trois tiers / diversité des types de logements :
  •     30 % logements subventionnés
  •     40 % logements à loyers régulés
  •     30 % logements du marché libre ou PPE

3    La société simple est une société de personnes au sein de laquelle les investisseurs définissent par contrat leurs modalités d’association pour réaliser leur pièce urbaine.   

4    Dans les contrats des sociétés simples figure un article destiné à éviter les points de blocage, qui prévoit que le découpage et la localisation précise des lots doivent être acceptés à l’unanimité des investisseurs. Dans le cas contraire, c’est la Municipalité qui tranche.

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