Littoraux français: de l’aménagement au déménagement
Face au risque d’érosion-submersion qui fait chaque année reculer le trait de côte, l’État français tente depuis les années 2010 d’acculturer les communes et les citoyens à de nouvelles stratégies, non plus de lutte, mais d’adaptation: recomposition territoriale et solutions de protection «douces». Avec des résultats contrastés.
Vis-à-vis de ses littoraux, l’État français a plusieurs fois réorienté ses stratégies: de l’«équipement» pour le tourisme de masse dans les années 1960 à la protection des espaces urbanisés contre les risques de submersion et d’érosion. Depuis 15 ans, le principe de «relocalisation des activités et des biens» acte une nouvelle posture, non plus de lutte, mais d’adaptation à des phénomènes naturels qui s’accélèrent et s’accentuent avec les dérèglements climatiques. Pour faire passer le message – forcément clivant – auprès des collectivités locales, la sémantique a évolué, passant du «repli stratégique», à la «relocalisation», puis à la «recomposition spatiale», qui vise à intégrer l’ensemble des impacts du changement climatique (canicule, sécheresse, etc.). Termes moins défaitistes, plus positifs, qui suggèrent une approche globale, un nouveau projet de territoire.. Malgré tout, la doctrine étatique se heurte aux réalités du terrain. Les freins économiques, fonciers et politiques, le rejet par les populations, laissent entrevoir le chemin qui reste à parcourir en termes de gouvernance, de concertation et de culture du risque pour inventer de nouvelles relations au littoral après des décennies d’usage intensif – excessif.
Plus attractifs, plus exposés
Dès les années 1960, l’État aménageur a équipé ses littoraux1 en infrastructures touristiques, rendant les côtes habitables à coup d’ouvrages de protection (épis, brise-lames, digues), pendant que les communes s’ouvraient à l’urbanisation pour accueillir des populations toujours plus nombreuses. Résultat de ces politiques de développement, les littoraux sont aujourd’hui les espaces les plus densément peuplés de France (4% du territoire, mais 10% de la population). Situation à risque puisque l’urbanisation expose non seulement toujours plus de biens et de personnes à l’aléa, mais favorise l’aggravation du phénomène d’érosion (imperméabilisation des sols, infrastructures qui perturbent le fonctionnement naturel des littoraux).
L’urbanisation des littoraux expose non seulement toujours plus de biens et de personnes à l’aléa, mais favorise l’aggravation du phénomène d’érosion.
Ce n’est qu’à partir des années 1980 qu’un début de prise de conscience des risques naturels et de la fragilité des milieux conduit l’État à élaborer une série de mesures (plans de prévention des risques, fonds d’indemnisation2…) visant à limiter l’urbanisation dans les zones à risques ou à protéger. Ces mesures s’imposent aux documents d’urbanisme locaux, non sans difficultés, comme le révèlera dramatiquement la tempête Xynthia en 2010.
Vers la recomposition territoriale?
En février 2010, la tempête Xynthia cause la mort de 52 personnes en Charente-Maritime et en Vendée, dont 29 dans la seule commune de la Faute-sur-Mer où un lotissement pour partie construit en zone inondable a été submergé après la rupture d’une digue. Cette catastrophe, qui démontre à la fois les limites des ouvrages de protection et l’insuffisante prise en compte du risque dans les documents d’urbanisme, déclenche une nouvelle vague d’outils réglementaires pour réduire la vulnérabilité des territoires face aux risques.
La Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (SNGITC) de 2012 témoigne la première d’une redirection dans l’appréhension du risque par l’État, recentrée sur l’érosion du trait de côte qui menace 5200 logements et 1400 locaux d’activité à l’horizon 2050. Cette nouvelle approche permet de traiter tous les littoraux, quels que soient les risques auxquels ils sont soumis, qu’il s’agisse de falaises qui s’effondrent ou de cordons dunaires submergés. Il s’agit «d’anticiper les évolutions du littoral et de faciliter l’adaptation des territoires au changement, renforcer la résilience en s’appuyant sur le rôle de milieux naturels côtiers pour atténuer l’effet des phénomènes naturels». Adaptation, résilience, rôle des milieux naturels plutôt que protection, lutte et infrastructures; le glissement sémantique annonce l’idée de repli stratégique qui fait son apparition la même année dans l’appel à projets «Expérimentation de la relocalisation des activités et des biens: vers une recomposition spatiale des territoires exposés aux risques littoraux». Cinq sites pilotes sont retenus3, qui mettront en lumière les difficultés à faire accepter cette politique de recul, et l’inadéquation des outils de planification, fonciers et fiscaux pour la mettre en œuvre (voir les études de cas qui suivent).
Adaptation, résilience, rôle des milieux naturels plutôt que protection, lutte et infrastructures; le glissement sémantique annonce l’idée de repli stratégique.
En 2021, c’est au tour de la loi Climat et Résilience de créer de nouveaux outils à destination des collectivités territoriales pour les accompagner dans la gestion du recul du trait de côte et favoriser la connaissance et la culture du risque. Il s’agit, sans interdire strictement le développement urbain et touristique sur les littoraux, d’anticiper la disparition de certaines activités et bâtiments. Les communes volontaires4 (car l’État, à ce stade, n’oblige personne) doivent ainsi identifier les zones exposées, selon deux horizons temporels: à 30 ans et entre 30 et 100 ans. Dans le premier cas, les constructions sont interdites ou doivent pouvoir être démontées; dans le second, elles restent possibles mais la charge d’une démolition rendue nécessaire par l’érosion-submersion repose sur les propriétaires. De même, le droit de préemption des communes sur des biens menacés est facilité.
Plus récemment, en 2024, un nouvel appel à projets a été lancé par l’État, visant «des solutions fondées sur la nature pour adapter les territoires côtiers à l’érosion». L’enjeu est d’une part de ralentir le phénomène d’érosion, d’autre part de repenser l’aménagement du littoral en valorisant le rôle du génie écologique, de la renaturation, de la fixation des dunes.
Résistances
La première évaluation de la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (SNGITC)5 concluait en 2019: «La recomposition spatiale n’est plus taboue, et fait partie intégrante de la réflexion de certaines des collectivités locales concernées. Pour autant, aucun projet concret n’a été lancé à la date de la mission.» En cause, une appropriation très inégale par la population et les élus de la réalité du risque de recul du trait de côte, une connaissance insuffisamment précise du phénomène pour élaborer correctement les documents d’urbanisme ou les plans de prévention des risques (PPR); enfin, un manque de moyens techniques et d’ingénierie au niveau communal pour réaliser des études de recomposition spatiale.
À ces motifs on pourrait rajouter: la défiance des communes vis-à-vis d’un État souvent considéré comme donneur de leçons, qui se défausse sur elles de ses responsabilités sans leur donner les moyens d’agir, la difficulté à établir la bonne échelle de gouvernance, les pressions locales auxquelles sont soumis les élus, etc.
Nouveaux imaginaires
Comment alors faire atterrir la politique de recomposition? Hélène Rey-Valette, maître de conférence au Centre d’économie de l’environnement à l’Université de Montpellier (CEE-M), travaille sur l’acceptabilité sociale des politiques de relocalisation. Pour elle, les élus comme les citoyens des communes concernées ne font pas tant preuve de déni que d’un biais de statu quo qui incite à ne rien faire: on pense qu’on a le temps – alors même que les effets de l’érosion nous touchent déjà depuis longtemps – et on reporte la décision sur les générations futures. Elle pointe notamment le régime d’indemnisation dit «catastrophes naturelles»6 qui repose sur le principe de solidarité nationale et entraîne un effet de myopie par rapport au risque. Alors que, dans d’autres pays, l’augmentation du prix des assurances joue un rôle de signal sur la baisse des prix de l’immobilier, en France, ces derniers ne baissent pas, voire continuent à augmenter sur les littoraux. Et les constructions se poursuivent en première ligne, les «dents creuses», tandis que l’on observe aussi sur le littoral méditerranéen un phénomène de cabanisation avec des maisons historiquement construites sans permis de construire. Plus généralement, pour les biens très exposés, des financements publics sont utilisés pour protéger des biens privés, qui par ailleurs nuisent au maintien des plages. Se pose ainsi une question de justice sociale: qui paie pour qui?
Un changement dans notre rapport aux risques est possible, à condition de construire des imaginaires positifs, portés par des projets expérimentaux qui montrent que la recomposition est réalisable et bénéfique pour tous.
Malgré tout, Hélène Rey-Valette croit qu’un changement dans notre rapport aux risques est possible, à condition de construire des imaginaires positifs, portés par des projets expérimentaux qui montrent que la recomposition est réalisable et bénéfique pour tous. Plusieurs projets partenariaux entre l’État et les communes sont actuellement en cours, signe que les choses évoluent. Les zones délocalisées ne sont pas perdues, elles peuvent être renaturées ou retrouver de nouveaux usages récréatifs, au profit du public. Ce nouveau modèle de ménagement des littoraux, après des décennies d’usages abusifs, reste à inventer, et surtout à financer.
Notes
1. Notamment à travers la Mission interministérielle d’aménagement touristique du littoral du Languedoc-Roussillon, aussi appelée mission Racine, créée en 1963 pour conduire de grands travaux d’infrastructure en vue de développer le littoral méditerranéen et la Mission interministérielle pour l’aménagement de la côte aquitaine (MIACA) créée en 1967.
2. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit «fonds Barnier» permet de soutenir des mesures de prévention ou de protection des personnes et des biens exposés aux risques naturels majeurs. Il permet notamment aux collectivités territoriales de financer le rachat des habitations et des bâtiments des entreprises gravement menacés par un risque naturel majeur.
Pour un panorama exhaustif des outils mis en place par l’État, lire Margot Liebel, «Les outils réglementaires, incitatifs, une solution efficace?», Territoires submergés, éditions Terre Urbaine, 2023
3. Ault, Lacanau, La Teste-de-Buch, Labenne, Vias, Hyères
4. Ces communes sont au nombre de 371, voir décret-liste mis à jour le 17 février 2026
5. Par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), 2019
6. Régime «Cat-Nat», créé par la loi du 13 juillet 1982: tous les assurés contribuent via une surtaxe obligatoire sur les assurances de biens (assurance habitation, assurance auto), même s’ils ne résident pas dans une zone exposée aux catastrophes naturelles.
Les communes littorales en France
4% du territoire
1 habitant sur 8
5.5 millions de logements
2.8 millions de nouveaux résidents permanents depuis 1962
25% de résidences secondaires
(2.5 fois plus que la moyenne nationale)
L’érosion du trait de côte
20% du trait de côte en recul, équivalent à un linéaire d’environ 920 km
30 km² de terres disparues depuis 50 ans
Trois cas d'études à lire :
Ault: accepter le repli stratégique?
