La vil­le se­lon les CFF

Depuis le début des années 2000, les CFF ont entrepris de rentabiliser leur patrimoine foncier non affecté à l’activité ferroviaire. En Romandie comme ailleurs, ils construisent le paysage des centres urbains de la Suisse contemporaine. Leurs méthodes et leur vision sont-elles à la hauteur de l’enjeu ? Pour les communes, les architectes et les habitants, les CFF sont-ils le grand méchant avec qui il va bien falloir pactiser ou un allié pour construire des centres-villes équilibrés, mixtes et vivables ?

Data di pubblicazione
06-12-2019

L’ampleur, le nombre, la simultanéité et la visibilité des projets immobiliers des CFF ont fait sortir les critiques du bois : densité trop élevée, tours qui détruisent le paysage, architecture générique… Surtout, c’est l’absence de logements abordables dans les premières opérations réalisées qui a été pointée du doigt par les élus et les représentants d’associations de locataires1: comment une entreprise, qui était il y a peu une régie publique, peut-elle se comporter comme n’importe quel investisseur privé en recherche de rentabilité alors même que ses terrains ont été acquis à l’origine dans un but d’utilité publique2?

Dans les milieux de l’architecture, les projets CFF provoquent des sentiments ambivalents. D’un côté, on peut se réjouir de ces opérations denses et complexes qui font entrer les villes suisses dans l’ère de la maturité métropolitaine. De l’autre, on se plaît à dénigrer ces quartiers standardisés – les mêmes à Zurich, Genève et Renens –, cette architecture de promotion immobilière (fût-elle dessinée par les meilleurs: Chipperfield, Caruso St John ou Boltshauser à Europaallee), qui ne ferait qu’habiller des opérations rentables de bureaux, commerces et logements de luxe, pour une population de travailleurs du tertiaire aisée (celle que l’on peut voir sur les plaquettes promotionnelles des CFF). Dans un tiré à part de la revue Hochparterre3, Nicklaus Scheer dénonce une « politique de développement et de vente à tout-va» et «l’optimisation agressive du rendement», tandis que Caspar Schärer dans Werk4 se désole du caractère trop «kuratiert», organisé, contrôlé, des espaces et des surfaces d’Europaallee.

Devoir de rentabilité

Après la transformation de la régie fédérale des CFF en CFF SA, société anonyme de droit public, en 19995, la division Immobilier des CFF est créée en 2003. Outre la gestion des biens immobiliers existants, elle est chargée de valoriser des terrains sans affectation ferroviaire appartenant aux CFF. Car il faut faire rentrer de l’argent dans les caisses. À partir de 2006, les objectifs stratégiques assignés aux CFF par la Confédération prévoient que «la division Immobilier verse des paiements compensatoires de 150 millions de francs par an à la division Infrastructure et contribue à l’assainissement de la Caisse de pensions»6. Un cahier des charges pour le moins contraignant qui impose de produire et de rentabiliser rapidement de nouvelles opérations immobilières, «aux conditions du marché». Pour les CFF, ce montage est tout au bénéfice du contribuable: «Chaque franc ainsi réalisé par CFF Immobilier reste acquis au système ferroviaire. Les finances publiques, et finalement le contribuable, en profitent»7. Mais il fait peser sur les CFF, et par ricochet sur les communes, leurs territoires et leurs habitants, une pression considérable.

Par un heureux alignement de planètes, à la même époque, le monde de l’aménagement prend enfin des mesures pour lutter contre le mitage du territoire et l’artificialisation des sols: il faut reconstruire la ville sur la ville, développer vers l’intérieur, répondre à la crise du logement et donc, fatalement, densifier, si possible autour des principaux nœuds de transports en commun. Ce nouvel objectif des politiques publiques, inscrit dans la loi8 et partagé par la plupart des villes, tombe à pic. Les CFF pourraient-ils faire d’une pierre deux coups : devenir le bras armé de la densification voulue par les planificateurs nationaux et locaux, et, dans le même temps, répondre aux objectifs de rentabilité de la Confédération? Les objectifs des acteurs (construire dense autour des gares), en tous les cas, semblent converger.

Locomotive du développement des centres

Comme n’importe quel acteur de la construction, le groupe CFF doit inscrire ses projets dans les prescriptions des planifications cantonales et communales. En tant qu’investisseur propriétaire de terrains centraux à haute valeur ajoutée, il tente aussi d’obtenir un niveau de constructibilité et un type de programmes qui lui garantiront la rentabilité imposée par la Confédération. Il doit également, parce que ses projets sont sensibles, s’assurer d’un consensus auprès des communes et des habitants, pour parer aux résistances qui feraient déraper les plannings9.

Pour se sortir au mieux de ce qui relève de l’équilibrisme, les CFF sont entreprenants avec les communes: «Nous lançons d’abord des réflexions en interne sur l’opportunité d’engager des démarches, explique Guillaume Dekkil, l’un des responsables au sein de l’unité Objets de placement Développement, puis très vite nous allons voir les collectivités pour étudier avec elles la faisabilité, les potentiels, les attentes de chacun et mettre en place des démarches de planification. Le schéma classique, c’est de faire un MEP d’urbanisme, de légaliser les droits à bâtir sous différentes formes, comme des plans de quartier, et de lancer ensuite des concours d’architecture. De plus en plus, nous intégrons des démarches participatives à ces processus. Cela nous permet de capter l’expertise habitante et de recueillir les attentes citoyennes.»10 Partie prenante dans l’élaboration des planifications locales sur lesquelles il a des intérêts, le groupe CFF négocie ainsi ses conditions avec les communes et/ou les autres propriétaires fonciers en nouant avec eux diverses formes de partenariats.

Aux Eaux-Vives par exemple, les CFF, la Ville et le Canton de Genève se sont associés en amont pour valoriser les terrains jouxtant la gare (propriété du Canton): la Société de valorisation des terrains de la gare des Eaux-Vives (SOVAGEV), qu’ils ont créée en 2005, a permis de répartir les droits à bâtir entre les trois acteurs sur la base du plan directeur de quartier (2009) ; elle a ensuite piloté les études jusqu’au plan localisé de quartier (2013). Pour Bojana Vasiljevic Menoud, cheffe du service urbanisme du Département des constructions et de l’aménagement de la Ville, l’association entre les CFF, la Ville et l’État a permis de réaliser un projet mixte qui répond aux exigences politiques de la Ville en termes de logements sociaux, de densité, et de mixité des programmes11. L’équilibre du projet global est ici garanti à la fois par le cadre légal12, et par le fait que la Ville, qui détient la majorité des terrains, s’acquitte de la partie «sociale» avec la réalisation des équipements, Nouvelle Comédie et équipements de quartier, des espaces publics et des logements d’utilité publique. Les CFF construisent pour leur part une galerie commerciale et un parking souterrain, des bureaux et des logements.

Autre exemple à Renens, l’une des villes romandes les plus impactées par les projets immobiliers des CFF, avec deux opérations en chantier et une en cours de planification: «Quai Ouest», «Parc du Simplon» et «Central-Malley». Comment la Ville et les CFF, dont les histoires sont intimement liées13, font-ils affaire, selon quel modus operandi ? En 2003, le projet d’agglomération (SDOL14), qui appelait à densifier en ville, près des gares, avait identifié plusieurs friches ferroviaires à fort potentiel de développement. « Ces projets avec les CFF représentaient une potentialité pour faire la ville dense et qualitative dans l’esprit de la loi sur l’aménagement du territoire » explique Tinetta Maystre, municipale Urbanisme & Travaux de la Ville de Renens15. Face à la toute nouvelle division Immobilier et à ses impératifs de rendement, la Ville apprend à poser des garde-fous et tente de garantir l’équilibre social des projets. Elle monte en compétences, s’outille16 et trouve des leviers de négociation avec «ce partenaire avec qui on peut parler, parce qu’il a aussi une image à défendre».

À Malley, les communes de Prilly et Renens ont mis en place une structure de gestion commune, «La Fabrique de Malley», pour suivre le développement des projets, s’assurer de leur qualité et de leur durabilité et en contrôler la mise en œuvre. À la gare, la Ville a négocié pour que les CFF prennent en charge financièrement une partie de la place sud et de la passerelle qui traverse les voies, en contrepartie d’une constructibilité importante pour le projet immobilier17. Dans le secteur des Entrepôts, rebaptisé d’un plus vendeur «Parc du Simplon», c’est une «démarche partenariale forte qui a été mise en place », estime Tinetta Maystre. Un MEP a d’abord été lancé par les CFF en 2008 (KCAP lauréat). Ils ont ensuite défini conjointement le programme avec la Ville, qui s’est traduit dans un plan de quartier, sur la base duquel les CFF ont lancé un second MEP pour la réalisation de leur siège romand et de 200 logements et un concours pour des commerces, ateliers et 70 logements. Alors que les procédures étaient bouclées, la Ville a exigé l’intégration d’un projet d’EMS d’utilité publique, que les CFF ont accepté, parce que, pour Tinetta Maystre, « ils étaient conscients que cela faisait partie de l’équilibre social du projet».

À Genève ou à Renens, on le voit, les communes ont su organiser les conditions du dialogue avec la locomotive CFF qui « tire » les opérations vers plus de rentabilité, et mettre en place des outils réglementaires et financiers comme des taxes sur les équipements communautaires, qui garantissent une forme d’équité globale des projets, dont tout le monde pourrait sortir gagnant. Toutes les villes, notamment les villes moyennes, sauront-elles en faire autant?

CFF, SIA et architectes: amours contrariées

Les CFF, à la différence d’un maître d’ouvrage public, ne sont pas soumis aux procédures SIA, ni aux règles des marchés publics lorsque la part d’investissement non ferroviaire est majoritaire dans les projets. En bonne élève pourtant, la division a choisi d’avoir recours quasi systématiquement à des procédures de concours ou de MEP calquées sur celles de la SIA, avec de bons jurys, des maquettes blanches au 1:500, etc. Un choix qualitatif et démocratique pour Guillaume Dekkil, qui permet d’associer les communes et des professionnels et garantit la transparence de la sélection et des débats, sur ces projets sensibles et très observés.

Si les procédures et les contrats sont proches de ceux de la SIA, ils n’offrent pas tout à fait les mêmes garanties de protection que les « vrais », ce dont certains architectes se sont émus. Pour «dégager une base de discussion commune et favoriser la transparence»18, la SIA a engagé depuis 2014 un dialogue avec les CFF, « dans un esprit d’ouverture ». Ont notamment été discutés: le mode de calcul des honoraires, les droits d’auteurs ou encore la rémunération des prestations de coordination liées au mandat de planificateur général (généralisé par les CFF). La SIA précise que les CFF « se sont conformés aux recommandations de la SIA sur de nombreux points, adaptant leurs modèles (de procédures de concours) en conséquence. Concernant le contenu, les CFF respectent donc, dans une large mesure, les règlements SIA». Restent quelques dérogations, sur lesquelles les deux parties sont tombées d’accord, concernant notamment la levée de l’anonymat dans le deuxième degré des concours ou la définition des facteurs applicables aux honoraires. Mais le statut juridique actuel des CFF ne lui imposant aucune contrainte de conformité aux règles SIA, comment exiger plus ? D’autant que la majorité des investisseurs privés ne s’embarrassent pas d’autant d’égards.

Tenir les promesses

Les communes portent, avec les CFF, la responsabilité de la qualité de ces projets qu’elles ont contribué à choisir (en tant que membres des jurys) et qui ont été débattus et partagés avec les habitants. Après le temps du concours et des concertations, «nous restons attentifs jusqu’au bout aux enjeux que nous avons négociés avec les CFF, explique Tinetta Maystre, et sur lesquels nous nous sommes engagés auprès des habitants. Il faut constamment rappeler les engagements et vérifier que toutes les promesses qui ont été faites seront tenues. Nous avons une responsabilité, même lorsque les CFF sont maître d’ouvrage». À Malley Gare par exemple, la réalisation des espaces publics a été confiée aux CFF – qui ont également porté la démarche participative –, mais c’est la Ville qui en assurera la gestion et l’entretien et sera redevable devant la population de leur qualité, du nombre d’arbres plantés, etc.

Cette qualité urbaine, architecturale et paysagère, défendue et partagée par les CFF, les communes et les architectes et validée par le permis de construire, comment prend-elle corps lorsque le projet passe aux mains des entreprises? Pour Guillaume Dekkil, «faire un appel d’offres d’entreprise totale après la phase d’élaboration du projet et une fois le permis de construire obtenu, donc tard dans le processus, est un bon compromis. Nous nous assurons de la qualité du projet, dont la définition reste complètement sous notre égide. Les planificateurs établissent un descriptif qualitatif précis des prestations de construction, puis nous sécurisons ces prestations.» Par «sécuriser», il faut entendre maîtriser les coûts et les délais. Le temps du chantier doit être celui de l’efficacité, il faut rattraper le temps long consacré aux phases préparatoires (libération des terrains, planifications, concertation, concours).

Pour les entreprises totales adjudicataires des marchés, l’objectif est maintenant l’optimisation et la recherche d’économies pour respecter les coûts et les délais, mais aussi garantir leurs marges.

Les architectes planificateurs, qui étaient jusque-là sous contrat avec les CFF, sont désormais mandatés par l’entreprise totale, ils veillent à ce que l’exécution soit conforme au projet mis à l’enquête et à ses plans d’exécution (mission de direction architecturale, SIA 102). En cas de non-respect du projet par l’entreprise, ils doivent négocier en interne avec elle. Ils perdent l’autonomie dont ils disposent dans le cas d’un contrat d’entreprise générale: sous contrat avec le maître d’ouvrage, ils peuvent lui reporter directement les malfaçons constatées sur le chantier.

Les CFF ne sont pas un cas à part. Les investisseurs privés, mais aussi les maîtres d’ouvrage publics – comme l’État de Vaud ou l’EPFL, pour ne citer qu’eux –, ont de plus en plus recours à l’entreprise totale en phase d’exécution, voire dès la phase de conception. Le choix de cette procédure fait débat dans les milieux de l’architecture : outre qu’il implique une perte de maîtrise et une déresponsabilisation du maître d’ouvrage, il met une forte pression sur les planificateurs et la main d’œuvre, qui peut mettre en jeu la qualité constructive du projet.

«Ville CFF»?

Autour des gares suisses flotte comme un air de déjà vu : une atmosphère familière qui donne l’impression, quand on parcourt le pays en train, de rester dans le même quartier, avec les mêmes habitants, les mêmes types d’espaces et d’immeubles, dont les façades, malgré leurs variations, peinent à dissimuler la monotonie. Inscrites dans le cadre d’une politique déployée à l’échelle nationale, les opérations CFF, conçues à quelques exceptions près par une même génération d’architectes, n’échappent pas à une certaine généricité. «Certains voient de la monotonie dans nos projets, nous voyons plutôt les signes d’une époque et la similitude des contextes, se défend Guillaume Dekkil. Les cahiers des charges de nos concours d’architecture laissent la place à la créativité et nous recherchons systématiquement des modalités pour traiter la dialectique diversité-cohérence. Au stade des plans de quartiers, nous veillons à ce qu’ils ne soient pas trop contraignants pour que les concours ne se résument pas, justement, à choisir entre des façades. Nous donnons un gabarit, à l’intérieur duquel nous fixons une surface de plancher constructible inférieure à ce que le gabarit autoriserait, ce qui laisse aux architectes des marges de manœuvre d’un point de vue morphologique. Nous ne poussons pas à l’homogénéité mais au contraire à la diversification, y compris en termes de programme. S’il y a des récurrences dans les styles architecturaux, c’est plutôt l’air du temps et le contexte de nos interventions: nous construisons systématiquement autour de gares, dans des espaces métropolitains, au début du 21e siècle. Après, évidemment, les bâtiments de bureaux doivent aussi répondre à certaines contraintes, dont nous sommes tributaires, les plateaux déterminent le noyau, les parkings la trame.»

Montrer la voie

Le déploiement de la stratégie immobilière des CFF marque un jalon dans l’histoire urbaine moderne de la Suisse, le plus important sans doute depuis la construction du réseau et des gares au 19e siècle, qui avait déjà largement rebattu les cartes de l’organisation territoriale. Cette nouvelle vague de constructions, qui s’apprête à changer pour les décennies à venir le paysage, les usages et le fonctionnement des quartiers de gare, devenus des hypercentres, et des villes elles-mêmes, constitue une opportunité formidable autant qu’un énorme défi, tant pour les CFF que pour les communes, les cantons et la Confédération.

En tant que l’un des plus importants investisseurs du pays, au vu du nombre et de l’ampleur inédite des projets et de l’ADN public de l’entreprise, le groupe CFF porte une responsabilité : celle de produire des projets exemplaires en matière d’urbanisme, d’architecture, de modes de vie, et, au-delà, celle de proposer un projet sociétal, civique et culturel pour la Suisse, qui mériterait un débat national.

Les CFF peuvent se prévaloir d’être impliqués et exigeants en matière de démarches participatives, de mobilité ou de performance énergétique des bâtiments (label allemand DGNB, Société à 2000 watts, Minergie). L’entreprise, depuis ses débuts dans l’immobilier, est progressivement mise face à ses responsabilités. Mais pour être à la hauteur des enjeux qui traversent aujourd’hui la société toute entière, qu’ils concernent l’écologie, les modes de vie coopératifs ou l’évolutivité et la réversibilité des bâtiments, son action ne peut pas être prioritairement conditionnée à des impératifs de rentabilité. Elle doit pouvoir dégager des espaces, du temps et des moyens financiers dans ses opérations pour expérimenter, associer les chercheurs, les écoles et d’autres disciplines pour réfléchir aux évolutions en cours et à venir. Profitant de son statut particulier, privé à fort héritage public, et de l’attachement des Suisses à l’entreprise, elle pourrait montrer la voie. Ce qui impliquerait de requestionner les termes de son mandat et de prendre la mesure de l’importance de son rôle, en tant que constructeur du paysage de la Suisse contemporaine, et pas seulement d’outil de financement du système ferroviaire. Le devenir des centres urbains est bien au moins aussi important que la santé financière de l’entreprise.

Notes

1. Voir par exemple l’interpellation de Géraldine Savary du Groupe socialiste au Conseil fédéral du 20 mars 2014: «Quelle politique immobilière aux CFF?» ou la pétition déposée à la Chancellerie fédérale par l’Association suisse des locataires (ASLOCA) demandant davantage de logements abordables sur les terrains des CFF du 12 janvier 2015.

 

2. Les CFF rappellent qu’à long terme, ils prévoient qu’un tiers des 10 000 logements en prévision seront à loyers modérés, (consulté le 18 novembre 2019).

 

3. «Un colosse méconnu», tiré à part de Hochparterre, 8/18.

 

4. «In der kuratierten Stadt, Tour durch die Europaallee in Zürich», in Werk, 5-2016.

 

5. La Confédération reste l’actionnaire unique de CFF SA et à ce titre assigne à l’entreprise des objectifs stratégiques tous les quatre ans.

 

6. Objectifs stratégiques assignés aux CFF SA par le Conseil fédéral pour les années 2019 à 2022: consulté le 23 octobre 2019.

 

7. cff-immobilier.ch/propos-de-nous, consulté le 18 novembre 2019.

 

8. Révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), entrée en vigueur le 1er mai 2014.

 

9. Voir notamment le cahier spécial d’Espazium consacré aux procédures participatives mises en œuvre par CFF Immobilier sur ses différents sites : Sites CFF, de l’infrastructure à la ville, Espazium, 2018.

 

10. Entretien avec Guillaume Dekkil et Olivier Cochet, chargé de communication, du 10 octobre 2019.

 

11. Entretien avec Bojana Vasiljevic Menoud du 30 octobre 2019.

 

12. La loi générale sur les zones de développement prévoit les pourcentages minimaux de logements sociaux.

 

13. La création d’une gare de triage à Renens en 1875 a largement contribué au développement d’activités industrielles et commerciales sur le territoire communal.

 

14. Schéma directeur de l’Ouest lausannois, devenu en 2016 Stratégie et développement de l’Ouest lausannois.

 

15. Entretien avec Tinetta Maystre du 31 octobre 2019.

 

16. Aux Entrepôts et à Malley par exemple, la Ville a créé une taxe sur la plus-value, liée au changement d’affectation des terrains, pour financer les équipements publics et communautaires.

 

17. Voir TRACÉS n°13-14-15/2017.

 

18. Voir «Sur les rails du dialogue: rencontre entre les CFF et la SIA», Tracés n°10/2017. La SIA a rappelé qu’il ne s’agissait pas de négociations, ni d’injonctions faites aux CFF, mais bien d’un dialogue.