Aus­nüt­zungs­pri­vi­le­gi­en ver­pflich­ten

Diskussion über die Rechtslage von Arealüberbauungen

Die Aufhebung der Baubewilligung für die Zürcher Arealüberbauung ­Ringling sorgte für Wirbel. Ein juristischer Blick auf das ­Spannungsverhältnis zwischen Privilegierung und besonders guter Gestaltung.

Publikationsdatum
24-11-2016
Revision
24-11-2016

Die Konsternierung bei der Stadt Zürich als Grund­eigentümerin und der Bauherrschaft war mit Händen zu greifen, als das Bundesgericht mit Entscheid vom 10. August 2016 (1C_313/2015) die Baubewilligung für das Projekt «Ringling» in Zürich Höngg aufhob. Nachdem sowohl das Baurekursgericht als auch das Verwaltungsgericht die Rechtsmittel von Nachbarn gegen das Projekt klar abgewiesen hatten, war nicht unbedingt damit zu rechnen, dass das Bundesgericht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutheissen würde. Dies insbesondere, weil das Bundes­gericht die Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Blickwinkel der Willkür prüft. Die für den Entscheid massgebliche Pro­blematik der besonders guten Einordnung von Arealüberbauungen verdient es, etwas näher betrachtet zu werden.

Auf der rund 30 000 m2 grossen Parzelle, welche die Stadt im Baurecht an zwei Zürcher Baugenos­senschaften und die Stiftung für Alterswohnungen abgegeben hatte, projektierte die Bauherrschaft nach Plänen von Schneider Studer Primas Architekten aus Zürich eine ring­förmige, blockrandartige Siedlung mit einem grossen Innenhof. 

Ein mutiger Wurf

Das als «Ringling» bezeichnete Gebäude sollte eine ununterbrochene Fassadenlänge von rund 650 m und eine Höhe zwischen 18 und 25 m aufweisen. Es wurden 277 Wohnungen sowie 212 Autostellplätze in der Tiefgarage projektiert. Vorgesehen waren u. a. ein Quartier- und Jugend­treff, ein Kindergarten, ein Laden und ein Café. Gestalterisch ein mutiger Wurf – baurechtlich jedoch problematisch, wie sich zeigen sollte. 

Die Parzelle befindet sich in der Wohnzone W3. Der «Ringling» war als Arealüberbauung konzipiert. Bei diesen handelt es sich im Sinn von § 69 –73 Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich (PBG) um Überbauungen von Grundstücken mit einer bestimmten, in der kommunalen Bauordnung festgesetzten Mindestfläche nach einer einheitlichen Baueingabe (§ 69 PBG). Areal­überbauungen dürfen je nach den Bestimmungen in der Bauordnung insbesondere bezüglich der höchstzulässigen Geschosszahl und der zulässigen Ausnützung von der Regelbauweise abweichen (vgl. § 72 Abs. 1 PBG). Gemäss Art. 8 Abs. 2 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) vom 23. Oktober 1991 muss die Arealfläche mindestens 6000 m2 betragen. In der Wohnzone W3, in der sich die Bauparzelle befindet, darf die zonengemässe Vollgeschosszahl auf maximal sieben Vollgeschosse erhöht werden; die maximale Gebäudehöhe beträgt 25 m. Die Ausnützungsziffer darf verglichen mit der Regelbauweise heraufgesetzt werden.

Ausgleich für Privilegien

Sozusagen als Ausgleich für die vorstehend umschriebenen Privilegierungen verlangt § 71 PBG für Areal­überbauungen eine besonders gute Einordnung und Gestaltung, die über das in § 238 PBG geforderte Mass für die Regelbauweise hinausgeht. Wörtlich verlangt § 71 PBG: «Bauten und Anlagen sowie deren Umschwung müssen besonders gut gestaltet sowie zweckmässig aus­gestattet und ausgerüstet sein.»

Gemäss § 71 Abs. 2 PBG sind bei der entsprechenden Beurteilung ins­besondere folgende Merkmale zu beachten: Beziehung zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung; kubische Gliederung und architektonischer Ausdruck der Gebäude; Lage, Zweck­bestimmung, Umfang und Gestaltung der Freiflächen; Wohnlichkeit und Wohnhygiene; Versorgungs- und Entsorgungslösung; Art und Grad der Ausrüstung. An eben dieser vom Gesetz verlangten besonders guten Einordnung scheiterte das Projekt «Ringling» vor dem ­Bundesgericht.

Enge Grenzen für ­Beschwerden

Mit der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (hier: der Nachbarn) kann die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Die Verletzung von einfachem kantonalem Gesetzesrecht kann vor dem Bundes­gericht nicht gerügt werden. Zulässig ist jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des verfassungsmässigen Willkürverbots nach Art. 9 Bundesverfassung (BV). 

Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, zu der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt indessen einen angefochtenen kantonalen Entscheid nur dann auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt für eine Gutheissung der Willkürrüge nicht.

Trotz dieser eingeschränkten Kognition hiess das Bundesgericht die Beschwerde gegen das Ringling-Projekt gut. Es gab den Beschwerdeführenden Recht, die dessen mangelhafte Einordnung in die bauliche Umgebung kritisiert hatten. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen hielt das Bundesgericht fest, dem Projekt fehle es an dem von § 71 PBG vorausgesetzten Bezug zur baulichen Umgebung und an einer besonders guten Gestaltung. 

Ist «vertretbar» auch gut?

Das Baurekursgericht und das Verwaltungsgericht hatten zwar die Grossmassstäblichkeit der Gebäudevolumetrie hervorgehoben und konstatiert, das Vorhaben werde sich durch seine Eigenwilligkeit grundlegend von der in der Umgebung vorhandenen Architektur abheben. Beide Vorinstanzen hielten das Projekt dennoch für «vertretbar» und wollten es nicht als «Störfaktor» betrachten. Daraus ergibt sich indessen für das Bundesgericht ohne Weiteres, dass bei einer solchen Würdigung das Bauvorhaben nicht als im Sinn von § 71 PBG besonders gut gestaltet gelten könne. 

Es ist durchaus bemerkenswert, dass zwei kantonale Instanzen bei der Überprüfung des Bauentscheids der Stadt keinen Verstoss gegen das kantonale Recht (insbesondere die Gestaltungsbestimmungen bei Arealüberbauungen) feststellten, das Bundesgericht hingegen die Verletzung des kantonalen Rechts als derart gravierend ansah, dass es sogar eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Willkürverbots bejahte und die Baubewilligung aufhob. 

Verträglicher ­Massstabssprung?

Arealüberbauungen nach der Zürcher BZO führen häufig zu einem krassen Nebeneinander von herkömmlichen Bauten gemäss Regelbauweise und der Arealüberbauung selber. In der dreigeschossigen Wohnzone sind mit einer Arealüberbauung sieben Voll­geschosse zulässig und eine Gebäudehöhe von bis zu 25 m. Es ist die hohe Kunst der Gestaltung, dabei einerseits die Privilegierungen hinsichtlich Ausnützung, Geschosszahl und Gebäudehöhe zu konsumieren und anderseits trotz der dichteren Überbauung die erhöhten Gestaltungsanforderungen zu erfüllen. 

Dass Arealüberbauungen fast zwangsläufig zu einem Gegensatz zur bestehenden baulichen ­Umgebung führen, liegt in der Natur der Sache. Würde man diesen Gegensatz überhaupt nicht zulassen, könnten keine Areal­überbauungen mehr realisiert werden. Wo in­dessen der schmale Grat zwischen der – als Folge der Ausnützungs­privilegierung – zulässigen Differenzierung und nicht mehr ver­tretbarer Abgrenzung verläuft, hat das Bundesgericht im Ringling-Entscheid nicht aufgezeigt. Diese Grenze muss auch in Zukunft bei jedem einzelnen Projekt sorg­fältig abgesteckt werden. Für Bau­herren, die potenziell eine Areal­überbauung realisieren wollen, ist der Entscheid des Bundesgerichts ein Signal, auf architektonische Eigenwilligkeiten zu verzichten und sich stattdessen am gestalterischen Mittelmass zu orientieren, was durchaus zu bedauern ist.

Am Rand sei erwähnt, dass beim Ringling-Projekt auch umstritten war, ob das Vorhaben aus umweltrechtlicher Sicht bewilligungsfähig ist. Das Bundesgericht hielt mit Verweis auf seinen früheren Entscheid Niederlenz (1C_139/2015 vom 16. März 2016) fest, dass die Zürcher «Lüftungsfensterpraxis» Art. 39 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung (LSV) widerspreche und unzulässig sei. Nach Auffassung des Bundesgerichts müssen die Immissionsgrenzwerte an sämtlichen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden. Das war beim Ringling nicht der Fall.
 

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