Nut­zung­spla­nung in der Kli­ma­krise?

Die Bau- und Zonenordnung (BZO) ist auf Gemeindeebene für die Stadt Zürich das zentrale Instrument der Stadtplanung. Sie wird vom Gemeinderat erlassen. Neben vielen Paragrafen besteht sie aus einem Zonenplan und verschiedenen Ergänzungsplänen. Sie regelt eigentümerverbindlich, wo, was, wie und wie dicht gebaut werden darf. Bis Ende Mai läuft die öffentliche Vernehmlassung. In voraussichtlich zwei bis drei Jahren tritt die neue Ordnung in Kraft.

Lesen Sie auch: «Mehr (Um)bauen mit der neuen BZO»

Im aktuellen Diskurs dominieren wohnpolitische Themen. Im Podcast von ‹Countdown 2030› steht die Klimakrise im Vordergrund: Wie fördert die kommunale Nutzungsplanung die Klimaadaption? Was tut sie für den Bestandserhalt und klimagerechte Neubauten? Wie reduziert sie Autoverkehr und emissionsintensive Untergeschosse? Wie fördert sie Photovoltaik und Energieeffizienz? Wie Suffizienz hinsichtlich Komfort und Flächenverbrauch? Und nicht zuletzt: Was von alldem kann sie nicht?

Diesen Fragen stellen sich Anouk Kuitenbrouwer, Städtebauerin und Partnerin bei KCAP, sowie Frank Argast, Co-Leiter Raum Raumentwicklung und -Planung beim Amt für Städtebau in Zürich.

Den Podcast von ‹Countdown 2030› können Sie bei Apple oder Spotify hören.

Sarah Barth: Was war der Anlass für die aktuelle BZO-Revision? 

Frank Argast: Der Auslöser war die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) in allen Schweizer Gemeinden. Dazu kamen die Anforderungen des Richtplans für Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen (SLöBA), die wir in der BZO umsetzen müssen. Daneben mussten wir die verschiedenen Fachplanungen der Stadt, politische Vorstösse und neu auch das Inventar Schützenswerter Ortsbilder Schweiz (ISOS) in die BZO einbeziehen. All das hat zu dieser umfassenden Revision geführt. Die Ansprüche an die neue BZO sind entsprechend hoch: Wir mussten eine zusätzliche, aber massvolle Innenverdichtung vorsehen und wohnbaupolitische Ziele umsetzen. Daneben sind Biodiversität und Hitzeminderung zentrale Themen.

Palle Petersen: Präzisiert die BZO vor allem übergeordnetes Recht von Kanton und Bund, oder ist sie auch ein Instrument, um die Stadt zu gestalten?

Frank Argast: Viele Menschen wollen anlässlich der BZO-Revision grundsätzlich über die Stadtentwicklung diskutieren. Doch diese Diskussion haben wir vor fast zehn Jahren mit dem Richtplan geführt. Dieser formulierte eine Stossrichtung, die wir nun verbindlich umsetzen. Natürlich hört das Entwerfen der Stadt nicht beim Richtplan auf. Für die Aufzonungen beispielsweise haben wir die im Richtplan dafür vorgesehenen Gebiete genau bearbeitet. Dabei prüften wir, welche Bebauung, aber auch wie viel Grünraum und wie viele Bäume auf welchen Parzellen möglich sind.

Palle Petersen: Anouk, du bist als Praktikerin bald mit dieser neuen BZO konfrontiert. Man hört, sie löse viele Probleme der letzten BZO. Teilst du diese Einschätzung? Was leistet sie darüber hinaus? 

Anouk Kuitenbrouwer: Einige aus der Praxis kaum nachvollziehbare Regeln wie der Mehrlängenzuschlag oder das Zürcher Untergeschoss wurden bereinigt. Die grosse Leistung der neuen BZO ist aus meiner Sicht ihr Umgang mit dem ISOS; dessen bessere Verankerung nimmt viel Unsicherheit aus der Planung. Daneben sind Klimamassnahmen und die Vorschriften zu Grünflächen und Baumpflanzungen wichtig. Diese neuen Inhalte machen die Planung besser, aber bestimmt auch ein bisschen schwieriger.

Palle Petersen: In der Debatte rund um die BZO-Revision stehen Verdichtung, Verdrängung und preisgünstiger Wohnraum im Vordergrund. Wir sprechen stattdessen über den bisher wenig beleuchteten Klimaschutz und die Klimaadaption. Zuerst zur Adaption: Die BZO sieht für die Begrünung und für kühle Stadträume einige Massnahmen vor. Frank, kannst du die neue Grünflächenziffer erklären, die den bisherigen Begrünungsanteil ersetzt?

Frank Argast: Die Grünflächenziffer beschreibt das Verhältnis von anrechenbarer Grundstücksfläche zu begrünter Fläche. Über die Qualität der Fläche sagt sie wenig. Deshalb gibt es noch weitere Vorschriften: Die Hälfte dieser Grünfläche muss ökologisch wertvoll sein. Dazu kommt der Baumerhalt; Bäume ab einem Meter Umfang muss man erhalten. Die Baumpflanzpflicht dagegen berechnet sich nach Kronenfläche. Das ist flexibler als eine vorgegebene Anzahl Bäume. So erreichen wir eine möglichst hohe Beschattung. Verknüpft mit dieser Baumpflanzpflicht gibt es Anforderungen an den Wurzelraum und die Überdeckung. Das alles haben wir so formuliert, dass genügend Spielraum bleibt beim Entwerfen.

Palle Petersen: Anouk, stimmst du dieser Aussage zu? Betreffen dich diese Regeln als Städtebauerin und Architektin überhaupt, im Vergleich zu einer Landschaftsarchitektin?

Anouk Kuitenbrouwer: Sie betreffen uns alle. Wir sind im Planungsprozess alle gemeinsam am Puzzeln, um diese hohen Anforderungen zu erreichen. Aber es ist richtig, dass diese Klimaanpassungsziele in die BZO einfliessen. Interessant an diesen Ansätzen ist, dass sie messbar sind. Gleichzeitig ist die Leistung der Massnahmen für die Hitzeminderung, die Versickerung und die Biodiversität eher schwammig. Dabei liesse sich die Wirkung mit Simulationen nachweisen.

Sarah Barth: Tatsächlich formuliert die BZO keine Ziele, stattdessen sieht sie einen ganzen Setzkasten von Massnahmen vor. Frank, wie habt ihr diese Massnahmen gewichtet?

Frank Argast: Die Fachplanung Hitzeminderung hat die Massnahmen vorab je nach Anspruch und Standort gewichtet und bewertet. Davon und von Erfahrungswerten sind wir ausgegangen. Man weiss, dass Fassadenbegrünungen den Stadtraum kaum kühlen. Dafür sind Bäume und begrünte Flächen das beste Mittel, auf diese legten wir den Fokus. Die Kompensation mit Fassaden- und Dachbegrünungen schufen wir für Zonen, wo die Bebauung sehr dicht ist und die Erfüllung der Begrünungsanforderungen schwierig werden könnte. Dennoch hat Anouk natürlich recht: Wir wissen noch nicht, was das genau bewirkt. Darum gibt es ein jährliches Umweltmonitoring.

Palle Petersen: Im Bauen stecken viele graue Emissionen. Das Weiterbauen mit dem Bestand ist darum eine der zentralsten Klimaschutzmassnahmen. Dabei gibt es Zielkonflikte mit der Verdichtung. Eine zukunftsfähige Nutzungsplanung muss diesen Konflikt moderieren. Frank, wie sorgt die Zürcher BZO-Revision dafür, dass sich das Verhältnis von Ersatzneubauten zum Weiterbauen verschiebt?

Frank Argast: Die heutige Situation fördert den Ersatzneubau, weil der Bestand meistens gegen irgendwelche später eingeführten Vorschriften verstösst. Unser Ziel ist es, für das Weiterbauen und den Neubau gleich lange Spiesse zu schaffen. Wir haben darum jene Regeln angepasst, die in unserer Zuständigkeit lagen; zum Beispiel der Umgang mit Aussenwärmedämmung oder die Messweise des bestehenden Terrains. Dann gibt es noch die Treibhausgas-Emissionsgrenzwerte, die wir einführen – leider nur für die Arealüberbauung. Wir haben sie auch für die Regelbauweise getestet. Doch wir haben keine gesetzliche Grundlage, um solche Werte einzuführen. Viele wichtige Änderungen kommen hoffentlich mit der aktuell laufenden Revision des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG). Dort sind zum Beispiel minimale Geschosshöhen vorgeschrieben, gegen die man im Umbau schnell verstösst. Das soll sich nun ändern. Die beiden revidierten Instrumente sollten für Neu- und Umbau gleiche Voraussetzungen schaffen.

Palle Petersen: Anouk, genügen diese Anpassungen in der Praxis, um das Weiterbauen voranzubringen?

Anouk Kuitenbrouwer: Ja, sie helfen in der Abwägung. Die grosse Schwachstelle ist allerdings die erwähnte fehlende Pflicht zum Nachweis der Grauen Emissionen. Wenn wir in der Planung versuchen, den Grenzwert von 9 kgCO₂-eq/m²a zu erreichen, treffen wir andere Entscheidungen, entwerfen anders, kommen zu anderen Ergebnissen. Deshalb ist es schade, dass zum Beispiel der SIA-Klimapfad in der Regelbauweise nicht zur Pflicht wird. Nun warten wir auf die Revision der Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn).

Palle Petersen: In ungefähr zwei Jahren beginnen die Kantone mit der Umsetzung. Doch die Grenzwerte sind mit 12 kgCO₂-eq/m²a sehr hoch und die Kantone können diese weiter abschwächen. Auf diese Revision kann die Stadt Zürich mit ihren Klimazielen nicht warten, oder?

Frank Argast: Natürlich nicht, aber uns sind die Hände gebunden. Das ist frustrierend. Wir können keine Forderungen entwickeln, die nicht dem Recht entsprechen. Grenzwerte für Graue Treibhausgasemissionen können wir lediglich in der Arealüberbauung setzen. Für die Regelbauweise müssen wir auf das kantonale Energie- und Baugesetz warten. Im Kanton Zürich dürfen wir übrigens – anders als in anderen Kantonen – nur das machen, was im Gesetz steht. Die kantonale Politik ist leider furchtbar rückständig und man will den Städten nicht entgegenkommen.

Anouk Kuitenbrouwer: In der Praxis hingegen sehe ich allerdings heute schon Immobilienentwickler, die Graue Emissionen sehr konsequent berechnen und senken. 6 kgCO₂-eq/m²a sind heutzutage durchaus möglich. In anderen Fällen ist der Bestandsabbruch schon entschieden, bevor das Planungsverfahren beginnt. Ich plädiere dafür, solche Entscheide so spät wie möglich zu fällen. Wenn es rechtlich in der BZO nicht umsetzbar ist, müssen wir diese Ziele und Ambitionen auf einer anderen Ebene in den Dialog bringen.

Palle Petersen: Was den Klimaschutz angeht, ist Mobilität einer der grössten Hebel – wegen der direkten Emissionen des Verkehrs, wegen des Flächenverbrauchs der Autos, die zu 96 Prozent der Zeit für sehr wenig Geld im Strassenraum herumstehen, wegen der hohen Versiegelung durch Strassen und Parkplätze und wegen der Untergeschosse aus CO₂-intensivem Beton. Wahrscheinlich ist die BZO nicht das perfekte Instrument, um MIV-Reduktion zu fördern. Wo gab es Spielräume? Und wie müsste man die Mobilität darüber hinaus anpacken?

Frank Argast: Es gibt verschiedene Möglichkeiten, den Verkehr zu steuern. Eine ist die Parkplatzverordnung. Sie ist ein Teil der Nutzungsplanung und wird derzeit separat revidiert. In Altstetten haben wir mit einem Ergänzungsplan versucht, einen modernen Blockrand zu etablieren und die erforderlichen Parkplatzanforderungen massiv gesenkt.

Anouk Kuitenbrouwer: Müssten wir die grauen Emissionen bilanzieren, würden wir viel weniger unterirdisch bauen. Viele institutionelle Bauherrschaften bauen, wenn möglich, schon heute möglichst wenig unterirdisch, weil es zu teuer ist. Aus meiner Sicht ist die Stadt Zürich diesbezüglich eine Vorreiterin. In anderen Städten, zum Beispiel in München, müssen wir ganze Areale mit drei Geschossen unterbauen, weil wir sonst die geforderten Parkplätze nicht unterbringen.

Sarah Barth: Zum Schluss ein Zoom-Out. Seit der Einführung des Raumplanungsgesetzes in den 1970er-Jahren kennen wir den bunten Zonenplan. Statt langer Revisionszyklen und starrer Regeln wären heute dynamischere digitale Instrumente denkbar. Sollen wir bei der nächsten Revision wieder die Paragrafen anpassen oder brauchen wir eine Systemänderung?

Anouk Kuitenbrouwer: Die neue BZO verfeinert und präzisiert das System. Betrachtet man nur das System, dann liefert sie, was sie liefern muss – oder die letzten 10 Jahre hätte liefern sollen. Wenn wir jedoch schauen, wie schnell sich das Fachwissen, die Diskussionen und die Welt wandelt, kommt das System vielleicht schon in fünf oder zehn Jahren an neue Grenzen. Deshalb ist die Diskussion über adaptivere Systeme wichtig. In der Schweiz gibt es erste interessante Beispiele, zum Beispiel in Glarus Nord. Auch Zug testet einen neuen Weg mit ihrer turbo-kapitalistischen «Weissen Zone».

Frank Argast: Ich habe das Gefühl, dass wir diese Diskussion falsch führen. Die Schwierigkeit liegt nicht bei den Instrumenten. Wenn wir – wie aktuell im Kanton Zürich – nicht die Grundlagen haben, etwas einzufordern, nützen uns auch schnellere Instrumente nichts. Darum müssen wir nicht die Planungsinstrumente verändern, sondern die Politik muss sich endlich ihrer Verantwortung bewusst werden und die richtigen Entscheide treffen. Die besten Instrumente wären in meinen Augen übrigens fiskalische – CO₂-Steuer, Mobility-Pricing, Wohnflächensteuer. Damit könnten wir viele Probleme lösen und müssten nicht so viel über BZOs diskutieren.

Dieses Interview beruht auf der sechsten Folge des Podcasts von ‹Countdown 2030›. Dieser lässt sich beispielsweise via Apple oder Spotify hören.

Schnitt: Nola Bally, Benjamin Ritz, Marion Zeller